景曜七年冬，风染霜薨逝。举国哀悼，丧礼毕，新帝慕容宸守孝三月，朝政暂由太子慕容曜监国。太子行事稳健，依祖母遗训，戒躁、戒私、戒逸，每日视朝，亲理政务，四辅协同，内外安宁。
然盛世之下，隐忧渐显。国库虽充盈，却因连年救灾、边备、河工与惠民局支出，财政结构日趋“刚性”；海贸勃兴，白银流入增多，物价与货币管理渐成难题；北境与西域虽安，漠北与西境的小规模冲突此起彼伏；江南豪族虽收敛，地方兼并与土地流转的新问题仍在；而“新政续编”的深入，必然触及更深层的利益格局。
景曜八年春，守孝期满，新帝慕容宸复位视朝。他深知，盛世若要“永续”，必须在深水区推进更精细、更制度化的改革。
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一、财政税制的“量入为出”与“税基扩容”
户部尚书苏廉上《财政三策疏》，指出当前财政三大隐忧：一是边备与河工为“刚性支出”，逐年递增；二是惠民局与科举扩招增加“经常性支出”，压力日增；三是海贸带来的关税与市舶税波动较大，财政结构不均衡。
苏廉建议：“一，推行‘量入为出’的预算制度。每年秋，由户部会同六科给事中、御史台，编制来年预算，明确各项支出额度，不得随意超支；二，税基扩容。在不增农税的前提下，扩大商税、关税、盐税、矿税的征收范围，规范征收流程，打击偷税漏税；三，设立‘国家平准库’。丰年收储，灾年动用，平抑物价，稳定财政。”
御史大夫赵大人表示赞同，但亦有顾虑：“税基扩容，须防官吏借征税之名，扰民敛财。臣请设‘税监御史’，专司监督税收，严禁苛敛。”
相国王大人则提出：“预算制度，须以‘绩效’为导向。各项支出，须明确绩效指标，年终考核，未达标的部门，来年削减预算。如此，可杜‘无效支出’。”
新帝慕容宸召四辅与相关大臣于养心殿议事，久议不决。太子慕容曜道：“父皇，儿臣以为，财政改革，重在‘稳’与‘透明’。稳者，不增农税，不扰民生；透明者，预算公开，监督到位。”
新帝乃请太皇太后旧制，行“内阁—六科—御史台”三方复核的预算制度，并令苏廉牵头，制定《财政预算条例》《税监条例》《平准库条例》，于景曜八年秋试点推行。
推行之初，阻力不小。地方官员习惯“临时请款”，对预算约束不满；商人对“税基扩容”心存疑虑，担心税负加重。苏廉乃赴江南、广州等地宣讲：“税基扩容，非增税率，乃规范征收、堵住漏洞。对守法商人，税负不增反降；对偷税漏税者，依法严惩。”
同时，税监御史巡行各地，查处数起苛敛扰民的官员，民心渐安。平准库的设立，亦在当年冬发挥作用。北方数省歉收，粮价暴涨，平准库开仓放粮，平抑物价，百姓称颂。
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二、边地新患：漠北“黑风部”与西境“沙陀”异动
景曜八年夏，北境都指挥使秦岳上报：漠北出现一支新兴部落，自称“黑风部”，其首领“黑风可汗”凶悍善战，吞并周边小部，频频侵扰北境通商据点，劫掠商队，手段残忍。黑风部不同于柔然余部与库莫奚，其战法灵活，来去如风，秦军多次追击，皆因漠北地形复杂、补给困难而失利。
与此同时，西境都指挥使李将军亦报：西境“沙陀”部落与“吐蕃”往来日密，沙陀首领“朱邪”遣使入吐蕃，似有结盟之意。沙陀部控制着西境重要商道，若与吐蕃结盟，将威胁西境安全与西域通商。
新帝召四辅会议。大司马王大人道：“黑风部与沙陀部，一北一西，若同时发难，将成夹击之势。臣请皇上增兵北境与西境，分兵讨伐。”
相国王大人道：“增兵固可，但漠北与西境皆路途遥远，补给困难，长期用兵，恐拖累财政。不若先遣使者分赴黑风部与沙陀部，晓以利害，令其罢兵；同时，令秦岳与李将军整军备战，摆出讨伐之势，震慑敌胆。”
太师李大人道：“臣以为，当‘分化瓦解’。黑风部虽强，但内部并非铁板一块，可遣使联络其内部不满黑风可汗的部落首领，许以好处，令其倒戈；沙陀部与吐蕃结盟，乃因利益驱使，可许沙陀部更大通商之利，令其与吐蕃决裂。”
太子慕容曜道：“儿臣附议太师。兵者，凶器也，不得已而用之。当优先‘抚谕分化’，若抚谕不成，再行出兵。”
新帝从之，遣翰林学士柳明远赴漠北，遣礼部侍郎张衡赴西境。
柳明远抵漠北，先派人打探黑风部内情，得知黑风可汗性情残暴，对下属部落横征暴敛，许多部落首领心怀不满。柳明远乃暗中联络其中实力较强的“白鹿部”与“鹰扬部”，许以：若能助南夏平定黑风部，南夏将册封其首领为王，许其扩大通商，给予军事保护。
白鹿部与鹰扬部首领本就不满黑风可汗，闻言心动，乃与柳明远约定：待秦军进攻黑风部时，他们将从内部策应。
柳明远又前往黑风